《食品安全法》对“食品”的解释为：各类可让人食用或饮用的制成品与原料，以及那些历来既是食物又是药材的物品；它将“食用农产品”界定为：源自农业的、供食用的初级产品。食用农产品被归类于食品。

《农产品质量安全法》最新修订版本对“农产品”的解释为：农产品,是源自农业生产的植物、动物、微生物及其产出物,包括种植业、林业、畜牧业和渔业等领域采集的初级产品。可食用农产品属于农产品,专指那些适合人类食用的农产品。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》对“食用农产品”作出解释：它是指农业生产过程中采集的、可以供人类食用的植物、动物、微生物及其相关产出物。

因此，食用农产品既是食品也是农产品，具备两种身份，被《食品安全法》和《农产品质量安全法》共同规范管理。

一、食用农产品的法律适用

《食品安全法》要求，源自农业的初级食用产品（简称食用农产品）的质量安全管理，需依照《中华人民共和国农产品质量安全法》执行。然而，食用农产品的流通环节、相关质量标准的拟定、安全信息的发布，以及本法对农业相关物料的规定，则必须遵循本法的条款。

食品安全法对食用农产品的法律适用作出了两方面的规定。

常规要求：通常情况下，针对普通农产品的品质安全监管，需依照《农产品质量安全法》的条款执行，这包含从栽培加工到市场售卖的整个流程，具体涵盖运输、仓储以及销售等各项活动。

特殊要求：农产品在市场上流通时，其销售活动，以及与品质安全相关的标准设定，还有安全资讯的发布，都必须遵循《食品安全法》的条款，尤其针对进入市场之后的销售行为。

农产品在售卖过程中涉及的品质监管，归入《食品安全法》的规范范围，在售卖过程以外的品质监管，则属于《农产品质量安全法》的规范范围。

《农产品质量安全法》修订版本又明确了农业与农村、市场监督等机构之间的任务衔接机制。

《农产品质量安全法》修订版界定了农业农村及市场监管机关的职权和法规执行范围。第三条条款指出，涉及农产品安全质量的产销活动及其监管事务，均须遵循该法。对于食用农产品在市场流通环节的管理，质量标准设定，安全资讯发布，以及农业相关投入品的规定，已有《中华人民共和国食品安全法》作出说明的，需依照其条款执行。该草案的内容与《食品安全法》的要求相符，具体来说，它明确了食用农产品在市场流通阶段的质量安全监管应遵循《食品安全法》的规定。

该草案第十六条涉及《中华人民共和国食品安全法》中关于食用农产品质量安全标准的内容,应按照该法条款执行,具体标准以法律规定为准。

二、食用农产品的监管职责分工

《食品安全法》要求，县级以上地方政府的官员需承担食品安全监管责任，他们要负责本地的食品安全监督事务，集中领导、安排、配合本地的食品安全监管事务及食品安全紧急事件的处置，同时要建立完善的食品安全全面监管体系和信息互通渠道。省级以上地方政府根据相关法律和国务院要求，明确本地区食品安全监管、卫生管理及相关部门的工作任务。各机构在自身工作范围内，承担起属地食品安全管理职责。

《农产品质量安全法》(修订草案)明确指出，国家农业行政管理部门,以及国家市场监督管理机构,根据相关法律法规和自身任务,负责对农产品安全状况和质量水平进行监督和管理。地方政府对本地农产品安全负总责,全面负责,统筹负责,负责安排好本地农产品安全工作,建立完善的农产品安全工作体系,提升农产品安全程度。上级地方政府需按照本法及相应规定,明确本区域农业农村、市场监督管理单位以及其他相关机构的农产品安全监管任务,各机构在其职责范围内,负责管理本地的农产品安全事宜。

草案第六十一项条款明确，县及县级以上地方的市监机构，根据本法以及《中华人民共和国食品安全法》等相关法规的要求，负责检查农产品在进入批发零售环节或“生产加工企业”之后的生产经营状况。

第七十九条款明确指出，若农产品在流转至分销渠道、零售场所或加工单位等环节出现违规行为，且涉及相应责任认定，则县级以上区域的市场监管部门将依据该法规条款实施惩处措施。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条 食用农产品在市场上的销售活动，其质量安全方面的问题，以及相关的监督管理措施，都遵循本法规的规定。

这种情形指的是在特定场所售卖食物原料的行为，包括在中心批发场所、大型购物场所、仓储式商店、社区便利商店等地点进行此类交易。

国家市场监督管理总局承担全国食用农产品市场销售质量安全监管的指导职责。省、自治区、直辖市市场监督管理部门承担本区域食用农产品市场销售质量安全监管的指导任务。市、县级市场监督管理部门负责本行政区域内食用农产品市场销售质量安全的监管事务。

能够明白，县级及以上市场监督管理机关是实施 《食品安全法》 与 《农产品质量安全法》 的责任方，《农产品质量安全法》 同样是市场监督管理机关实施监管的准则，这一点在草案中以法规的形式加以确定。该草案又对农产品食用方面的监管和法律适用做了补充说明，进入市场销售环节的农产品，其质量安全监管优先按照《食品安全法》执行，该法已有明确规定的，就不再另外处理。这样，农产品在进入市场之后，负责检查其质量安全的部门就是市场监督管理机构。

三、“豆芽”属于什么产品由哪个部门监管？

豆芽究竟算作食品还是农产品，关键在于其归属哪个监管部门以及应适用哪项法规。不同的监管机构对应着不同的法律条文，进而影响到对违法行为者的惩戒力度。若豆芽被界定为食品，那么市场监督管理部门将负责监管，依据的是《食品安全法》，此时惩处力度较大，会采取最严厉的处罚手段。若将“豆芽”视作食品原料，其生产流程便归农业主管机关负责，依据的是《农产品品质条例》，该条例规定的惩处标准低于《食品卫生法》，且惩罚力度较轻。值得庆幸的是，《农产品品质条例》修正案即将开展第二次审议，修正案拟将惩罚力度调至与《食品卫生法》相近程度，从而实现与该法的更好对接，类似两个机构间职责不清的问题，将因此得到妥善处理。

豆芽属于食物是毋庸置疑的，然而豆芽是否算作食用农产品，一直存在争议，这种争议的根源在于豆芽的培育过程监管归属哪个机构负责，国家层面的法规对此没有做出具体说明，这类讨论持续了很长时间，至今仍无定论，不过依据国家其他方面的政策，豆芽确实具备食用农产品的性质。

1.国家标准

GB 2763—2012食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》的附录A．3中，蔬菜包含10芽菜类，具体有绿豆芽、黄豆芽、萝卜芽、苜蓿芽、花椒芽、香椿芽等种类。豆芽被归入蔬菜分类下的芽菜类，而蔬菜属于食用农产品的范畴。因此，豆芽可以被认定为食用农产品。

GB2760-2011食品安全国家标准《食品添加剂使用标准》中，04.02.01.04条款明确指出，芽菜归类于04.02.01“新鲜蔬菜”，并非04.02.02“加工蔬菜”。芽菜确实属于04.02.01‘新鲜蔬菜’，它当然是一种食用农产品。

2.相关规定

商务部、财政部以及国家税务总局发布文件，决定实施农产品连锁经营试点工作，该文件编号为商建发〔2005〕1号

附件：食用农产品范围注释

可以食用的各类植物性、动物性及水产类产出物，以及经过初步加工的这些原料。涵盖领域有：

一、植物类：

植物类涵盖人工栽培和自然孳生的各类植物的原始产出及其基础加工品。范围涉及：

（一）粮食

粮食是指供食用的谷类、豆类、薯类的统称。范围包括：

小麦、稻子、玉米、高梁、谷子、杂粮等作物，例如大麦、燕麦等，都属于粮食作物，经过清洗、磨碎、去壳、分类、包装、入缸发酵等加工步骤，可以制成成品粮以及半成品，例如大米、小米、面粉、玉米粉、豆类面粉、米粉、荞麦粉、小米粉、莜麦粉、薯类粉、玉米片、玉米粒、燕麦片、甘薯片、黄豆芽、绿豆芽等。

财政部与国家税务总局联合印发文件，明确试点实施农业企业享受所得税减免政策，具体范围涉及初级农产品加工业务，文件编号为财税149号

相关文件：关于明确享受公司所得税减免待遇的农业产品初级加工领域界限（试验性）（2008年版）

一、种植业类

粮食初步处理中涉及食用豆类，包括大豆、绿豆、红小豆等品种，首先进行杂质去除和清洗步骤，接着实施晾干操作，然后进行分类，最后完成包装，通过这些基础加工流程，能够得到豆面粉、黄豆芽以及绿豆芽等产品

国家质量监督检验检疫总局针对豆芽制造过程监管的建议的回信（质检办食监函〔2009〕202号）

卫生部办公厅：

已经收到你发的《关于请提供对豆芽生产环节监管意见的函》（卫办监督函〔2009〕210）。经过调查分析，得出以下结论：依据《卫生部针对豆芽制作是否属于食品经营活动的答复》（卫办监督发〔2004〕212号）文件中的内容，其中明确指出“豆芽的制作属于农业种植环节，不归入《中华人民共和国食品卫生法》所规范的食品经营范畴”，因此豆芽被认定为初级农业产出品，提议由农业监管部门承担管理职责。

2013年3月，原先的食品药品监督管理总局正式开始运作，继续沿用原卫生部与质量监督总局的相关规定，不对豆芽的生产发放许可。此外，食品药品监督管理总局食品安全监管一司在2013年11月15日发布的《关于信访事项的回复》中再次强调：豆芽属于食用农产品，其生产环节并不属于食品生产企业的范畴，因此应当遵守《农产品质量安全法》的规定。

2016年1月食药监总局发布的《关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）同样未包含其类别和品种的详细信息，这进一步表明豆芽并不属于食品类别，豆芽的制作过程也不属于食品生产加工活动。应当将豆芽归类为农产品。最新食品安全法规明确，流通领域的食用农产品由药品食品监督机构管理，就是说，不论豆芽属于哪种类型，只要它到达了分销、零售场所或者加工制作单位，其品质安全监督任务就由市场监督机构依照法律来承担

依据先前提到的国家规范和法规，能够明确“豆芽”属于可以食用的农产品类别。此类农产品的流通售卖，受《食品安全法》的约束，其监管事务由市场监督机构承担。而其他种类的农产品，则依照《农产品质量安全法》进行规范，其管理职责由农业机构负责执行。

以上为个人观点，欢迎探讨！

作者 | 晋中市市场监管行政综合执法队 陈晋平

审核 | 于成龙 张丽娟