县城在城镇化进程及城乡结合中扮演着核心角色，同时构成城镇化结构的关键部分。发展县城建设，有助于促使农村人口在本地实现城镇化，进而优化大中小城市与小型城镇协同发展的城镇化空间体系。

从省级角度审视城市构成，当前可分为五个层级：首府城市，省级核心都市；其余重要城市与次级中心；地区级城市；县级市；县治所在城镇。须稍作说明的是第二层级。所谓其余重要城市，即与首府地位相仿的都市。在设有计划单列市的省份，此类计划单列城市即属于此等重要城市。在非计划单列省里，经济实力强的城市和实力雄厚的城市充当其他核心城市角色，例如江苏省的苏州市、无锡市。而作为辅助性城市的，有河南省的洛阳市、江西省的赣州市、安徽省的芜湖市。各个级别的城市或城镇都具备自身的长处、短处、难题和可能，需要当地居民和行政人员一起应对，着力解决棘手问题和突出困难，争取实现更优更速的进步。不可否认，县城缺少城市发展带来的规模和聚集优势，普遍存在不少发展上的困境。

最近中央办公厅和 国务院办公厅发布了一份文件《关于推动以县城为主要基地的城市化发展的指导方针》（简称《指导方针》），这份文件把县城分为五种类别：紧邻大城市的县城、具有专门用途的县城、农业产品主产区的县城、关键生态保护区的县城和人口减少的县城。这五种类别的县城，它们的发展方式可以归纳为两大方向：利用现有条件发展和打造独特特色。这两条道路确有重合之处，不过各自有着明确的前进方向和具体实施方法。

探讨这两种前进方向之前，先要明白我国县以下行政区划的构成情况。现阶段，我国县以下行政区划里，县级市的管理区域大约占百分之三十五，而县和县级市则占百分之六十五。《意见》把“县城”作为分析重点，是为了突出县及县城的特殊作用和重要价值，并且清楚表明它们与其它县以下行政区划的区别。百强县榜单（2022版）广为人知，其中县（旗）仅有23个名额，县级市占据77个位置。此种排名方式已让百强县称号失去本意。当前一些位列榜单前茅的县级市，例如江苏的昆山、江阴、张家港、常熟，其经济规模已能与众多地级市相媲美。由此可见，将县级市与县合并评比并不恰当。

大城市周边的县城属于一种发展模式，这种模式被称作“利用他人优势”模式。《意见》中强调，需要迅速推进大城市邻近县城的发展。促进县域融入邻近大城市，参与其建设进程，积极吸纳人口、产业等要素，特别是承接一般制造业、区域性物流中心、专业市场以及过度集中的公共服务资源转移，加强交通网络建设，实现与邻近大城市的快速通达，形成功能协调、产业协同的卫星城镇。

东南沿海地带以及一些经济较进步的区域，大城市邻近的县由于城镇化程度较高，早些时候许多已经转变为县级市，近些年又有一部分从县级市调整为市辖区，可以看出，在我国城镇化及城市集群推进的历程里，为数不少的县和县城已经通过深度融入大都市、都市圈和城市集群，摆脱了单纯依赖发展的模式。

去岁至今，国家发改委陆续核准了南京、福州、成都、长株潭及西安五个都市圈的发展蓝图。这五个都市圈散布于东部、中部与西部区域。据非精确统计，这五个都市圈合计包含约二十七座县级市，四十五个县。这些县的县城大多会并入中心城市及都市圈的推进过程中。“十三五”期间规划了十九个城市群之后，国家未来打算打造四十到五十个都市圈，这意味着，至少三分之一的县城会依照第一种模式，实现更迅速的进步，而其余的县城则大体可以采用第二种模式，也就是走特色化发展道路。

具备资源条件与交通优势的县城，应发挥专业优势，培育特色经济与主要产业，增强产业平台作用，提升就业容量，转型为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业型县城。边境县城需完善基础设施，强化公共服务与边境贸易功能，提高人口聚集水平，增强守边固防能力。

现实生活里，专业功能县城往往依靠特色行业，或者依托特色市场，甚至两者兼备，由此产生规模效应，形成聚集效应，增强竞争力。不少大城市邻近的县城，也是凭借自身的特色发展，增强自身实力，从而抓住机遇，获得更广阔的发展空间。

农产品主产区具有发展特色的潜力。这些地区的县城应着力聚集农村第二、三产业。此举旨在延长农业的完整链条。同时，要提升农产品加工业和服务业的整体水平。这样做能更好地吸引从农村转移出来的人口。最终目的是为农业、农村和农民提供更有效的支持。同时，也能为保障粮食安全奠定基础。

当前整体发展态势下，农业产品集中地的县城具备巨大潜力，提升与农业产品相关的特定产业和特定市场，拥有更多发展机遇。

第三，关键生态区域县城。关键生态区域是肩负核心生态任务，保障国家生态平衡的特殊地带。在此，务必约束大规模高密度工商业与城市化建设，以维护并增强生态资源供给水平。《意见》着重指出，要促使那些坐落在关键生态区域内的县城，有计划地接收生态地带过剩的人口，同时健全财政补助机制，提升公共服务的提供水平，培育合适的产业和绿色能源，以此作为维护和改善生态环境、构建生态安全防线的有力保障。所以，针对重点生态区域的特点，培育与之匹配的产业和绿色能源，是这些县城实现差异化发展的正确方向。

第四，人口持续外流的县城，当前面临发展困境。这些地方的发展形势不容乐观。《意见》明确，要依据城镇发展动态，促使人口流失的县城严格控制新增城镇建设用地，同时盘活闲置土地，推动人口与公共服务资源适度聚集，强化民生保障和救助帮扶，引导人口逐步迁往邻近经济发达区域，并支持具备条件的资源枯竭县城发展替代性产业。

后续的替代产业必定是依据地方实际情况而形成的独特行业。倘若这个行业能够顺利发展，便会在一定程度上减缓人口外流，使县城重新变得热闹起来。

这位专家是上海交通大学安泰经济与管理学院的学者，同时也是上海全球城市研究院的特邀研究人员

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